موانع تکوین دولت مدرن و توسعه اقتصادی در ایران
اگر عضو یکی از شبکه‌های زیر هستید می‌توانید این مطلب را به شبکه‌ی خود ارسال کنید:
[22 May 2007]
[ هادی زمانی]
بخش دوم: دولت مدرن و توسعه اقتصادی
10. تنظیم اقتصادی انحصارات
www.hadizamani.com
درآمد
منظور از تنظیم اقتصادی، سیستم و مجموعه قوانینی است که دولت برای بخش های معین اقتصاد تدوین میکند تا توسط آنها تعیین نماید که بخش خصوصی چه میتواند و چه نمیتواند انجام دهد، تا عملکرد آن در برابر منافع عمومی قرار نگیرد. به لحاظ نظری، سیاست تنظیم اقتصادی شامل عرصه هایی نظیر تولید و عرضه رایگان کالاها توسط دولت از محل درآمد مالیاتها، تولید تجاری کالاها توسط موسسات و صنایع دولتی ویا سیاست های مالیاتی و یارانه ای که هدف آنها تغییر رفتار بخش خصوصی از طریق تغییر ساختار قیمتها است، نمیشود.
بطور مشخص منظور از سیاست تنظیم اقتصادی، سیستمها و قوانینی است که دولت برای کنترل و تنظیم فعالیت انحصارات خصوصی تدوین میکند تا از منافع عمومی حمایت نماید. اما در عمل پوشش سیاست تنظیم اقتصادی شامل صنایع عام المنفعه دولتی نیز میشود. زیرا در بسیاری از کشورها صنایع عام المنفعه، نظیر آب، برق، حمل ونقل و ارتباطات، بصورت موسساتی مستقل از دولت اداره میشوند که مالکیتشان متعلق به دولت است اما مدیریت آنها خارج از کنترل مستقیم دولت میباشد. در کلیه این موارد، چه انحصارات بخش خصوصی و چه انحصاراتی که مالکیتشان بطور کامل یا بخشا متعلق به دولت است اما مدیریتشان خارج از کنترل مستقیم دولت میباشد، دولت اقدام به تاسیس «بنگاه های تنطیم اقتصادی» میکند تا برعملکرد انحصارات مزبور نظارت کند و فعالیت آنها را به ویژه در زمینه های سرمایه گذاری، قیمت گذاری و کیفیت تولید تنظیم نماید. در علم اقتصاد، بررسی منطق، وظایف، مکانیزم و عملکرد این موسسات، موضوع تنظیم اقتصادی است.
طی شش دهه گذشته سیاست تنظیم اقتصادی چندین مرحله متفاوت را پشت سر گذاشته است. دوره 1945-1970 دوره شکوفایی و گسترش سریع سیاست تنظیم اقتصادی بود که به میزان قابل توجهی تحت تاثیر شرایط اقتصادی و سیاسی پس از جنگ جهانی دوم قرار داشت. در دهه 70 با آغاز مشکلات اقتصادی غرب، انجام اصلاحات ساختاری در دستور بسیاری از کشورهای غرب قرار گرفت. طی دهه های 70 و 80، مبانی نظری، عملکرد و دست آورد سیستم های «تنظیم اقتصادی» مورد تجدید نظر قرار گرفت و نظریه های انتقادی متعددی مطرح گشت.
دردهه 80، تغییر شرایط سیاسی و نارضایتی از عملکرد اقتصادی دولت، به موج گسترده ای علیه مداخله دولت در امور اقتصادی انجامید که همچنان ادامه دارد. طی این مدت روند خصوصی سازی، بسیاری از صنایع و بخش های اقتصادی را از مالکیت و کنترل مستقیم دولت خارج ساخت. از سوی دیگر، نارضایتی از سیستم های «تنظیم اقتصادی» حیطه عمل این سیستم ها را محدود تر ساخت و بخش های اقتصادی متعددی را از قید و بند تنگ سیستم های «تنظیم اقتصادی» آزاد کرد.
اما تاثیر کلی این روند بر سیاست تنظیم اقتصادی دوگانه بود. از یکسو برنامه «آزاد سازی اقتصادی» عرصه عمل سیستم های «تنظیم اقتصادی» را محدود ساخت و مرز های آنرا به عقب نشاند. از سوی دیگر، خصوصی سازی گسترده موجب پیدایش نسل جدیدی از بنگاه های تنظیم اقتصادی گشت که جان تازه ای به کالبد این شاخه از علم اقتصاد دمید، بصورتیکه این بنگاه ها عملا به صنعت جدیدی برای استخدام اقتصاددانان تبدیل شدند. اما میبایست توجه داشت که نسل دوم بنگاه های تنظیم اقتصادی دارای منطق، ساختار و عملکردی متفاوت از نسل اول میباشند. نسل اول بنگاه های تنظیم اقتصادی عملا به صورت ادامه بازوی دولت عمل میکردند. درصورتیکه نسل دوم بنگاه های تنظیم اقتصادی با توجه بیشتر به منطق بازار، طراحی و ساخته شده اند، به گونه ای که در عین تنظیم فعالیت انحصارات بخش خصوصی، بتوانند آنها را از مداخله مستقیم دولت دور نگاه دارند.
از سوی دیگر، از اواخر دهه 90 روند خصوصی سازی در بسیاری از کشورها با مشکلات متعددی مواجه شده است که مجددا مسئله تنظیم اقتصاد توسط دولت را در دستور کار روز قرار داده است.
مبانی نظری
سیاست تنظیم اقتصادی عمدتا بر پایه نظریه «انحصارات طبیعی» استوار است. بر اساس این نظریه، در پاره ای از صنایع، تکنولوژی تولید به گونه ای است که منحنی هزینه متوسط تولید در سطح بسیار بالایی از تولید به نقطه حداقل خود میرسد. به عبارت دیگر، مقیاس بهینه تولید در این صنایع بسیار بالا است، بصورتیکه کل نیاز بازار میتواند توسط یک کارخانه تامین شود. در پاره ای از موارد حتی کارخانه مزبور ممکن است ناچار زیر ظرفیت مطلوب تولید عمل کند، زیرا کل تقاضای بازار کمتر از مقیاس بهینه تولید میباشد. در چنین مواردی بازار با پدیده «انحصار طبیعی» روبرو است. در پاره ای از موارد دیگر ممکن است دو و یا سه شرکت پاسخگوی کل تقاضای بازار باشند که به انحصار الیگوپویلی معروف است. همچنین، عوامل دیگر نیز میتواند موجب پیدایش ساختارهای انحصاری در بازار گردد که پاره ای از آنها ممکن است بطور مصنوعی توسط صاحبان کار برای محدود کردن رقابت و جلوگیری از ورود رقبای جدید به بازار ایجاد گردند، برای مثال از طریق تبلیغات و ایجاد مازاد ظرفیت در بازار.
در هر صورت، وجود ساختارهای انحصاری و نبود رقابت موثر، مصرف کنندگان را در موقعیت ضعیفی قرار میدهد زیرا تولید کنندگان میتوانند با کاهش تولید، قیمت ها را بسیار بالا ببرند و سود بیش از حدی بدست آورند. همچنین، ساختارهای انحصاری موجب میشوند که سطح تولید کمتر از مقیاس مطلوب و قیمتها بالاتر از هزینه متوسط تولید باشند. مجموعه این عوامل موجب افت کارآیی، تخصیص نامطلوب منابع، اتلاف منابع و افت رفاه جامعه خواهد گشت. در چنین مواردی دولت میتواند با استفاده از سیاست های تنظیم اقتصادی در بازار مداخله کند تا با نزدیک کردن عملکرد بازار به شرایط رقابتی از مصرف کنندگان حمایت نماید و مانع از گسترش عدم کارآیی و نا هنجاری های اقتصادی گردد. ابزارهای عمده ای که در این رابطه استفاده میشوند عبارتند از تنظیم قیمتها، تنظیم سرمایه گذاریها، حذف موانع رقابت آزاد، جلوگیری از پیدایش کارتل ها، وضع قوانین ضد «تراست» و تنظیم ادغام شرکتها.
ارکان دیگر سیاست تنظیم اقتصادی را میبایست در نظریه های «هزینه ها و منابع جانبی» ، کالاهای عمومی و کالاهای مطلوب جست که در عمل، بطور غیر مستقیم شرایط پیدایش و رشد تنظیم اقتصادی را فراهم میآورند.
بر اساس نظریه «هزینه ها و منافع جانبی»، برخی از صنایع و خدمات دارای هزینه ها و منافع جانبی قابل توجهی برای سایر بخشها و فعالیتها هستند که درقیمت های بازار منعکس نمیباشند. برای مثال، کارخانه هایی که مقادیر زیادی سوخت کربنی مصرف میکنند برای محیط زیست و سلامت نیروی انسانی مضر میباشند و هزینه سنگینی را بر بخش بهداشت و کل جامعه تحمیل میکنند که در هزینه و قیمت تولیدات آنها منعکس نمیباشد. از سوی دیگر، کارخانه هایی که از سوخت پاک استفاده میکنند دارای مزایای قابل توجهی برای کل جامعه میباشند که مجددا در هزینه و قیمت تولیدات آنها منعکس نیست. این امر موجب میشود که تصمیمات بازار که بر اساس قیمتها و هزینه های صوری تعیین میشوند و نه هزینه ها و قیمتهای واقعی اجتماعی، از دید کل جامعه بهینه و مطلوب نباشند. در این موارد مطلوبترین روش برای رفع نارسایی بازار عبارت است از استفاده از ابزارهای مالیاتی و یارانه ای جهت برابرسازی هزینه/منافع خصوصی با هزینه/منافع اجتماعی . اما در پاره ای از موارد استفاده از ابزارهای مزبور، به ویژه مالیاتی، به دلایل سیاسی و اجتماعی دشوار است. لذا، دولت برای حل مسئله به سیاست تنظیم اقتصادی روی میآورد.
همانطور که در پیش گفته شد، تولید یک کالا را هنگامی میتوان به مکانیزم بازار واگذار کرد که تولید کننده بتواند کسانی را که حاضر به پرداخت قیمت آن نمیباشند از مصرف محروم سازد. این امر در مورد کالاهای عمومی، نظیر امنیت و پاکی هوا صدق نمیکند، زیرا وقتیکه این نوع کالاها تولید شوند، همه افراد جامعه، ازجمله کسانی که حاضر به پرداخت قیمت یا هزینه تولیدشان نمیباشند نیز از مزایای آنها بهره مند خواهند شد. بر اساس اقتصاد نئوکلاسیک، اینگونه کالاها و خدمات میبایست توسط دولت تولید شود و هزینه آن از محل درآمد مالیات ها تامین گردد. در پاره ای از موارد، مانند خدمات پلیس شهری، مامورین ترافیک و زندانبانی، دولت میتواند تولید این خدمات را با پرداخت هزینه تولید از محل مالیاتها، به بخش خصوصی واگذار کند و از طریق بنگاه های نظارتی فعالیت های بخش خصوصی (کمیت، کیفیت و هزینه تولید) را تنظیم و نظارت نماید.
علاوه بر کالاهای عمومی میبایست از کالاهای مطلوب نیز نام برد. این مقوله شامل کالایی میشود که در حد وسط کالاهای عمومی و کالاهای خصوصی قرار دارند. به این معنی که میتوان مصرف آنها را به افرادی که حاضر به پرداخت قیمت میبیاشند محدود نمود، اما وقتیکه کالا توسط این افراد مصرف شود، منافع آن شامل حال سایر افراد جامعه که کالای مورد نظر را حتی مصرف نکرده اند، نیز خواهد شد. برای مثال میتوان از آموزش و تحصیلات، بهداشت و خدمات زیر ساختی نظیر راه سازی، سیستم فاضلاب و سیستم آب تصفیه شده نام برد. تولید این کالاها میتواند به مکانیزم بازار و یا به موسسات دولتی و نیمه دولتی که مستقل از دولت اداره میشوند، واگذار شود. در کلیه این موارد، دولت به نمایندگی از طرف جامعه خواهان نظارت بر کمیت، کیفیت و قیمت تولید این نوع کالا خواهد بود.
شکوفایی
طی دوره 1945-1970 مداخله دولت در امور اقتصادی، از جمله سیاست تنظیم اقتصادی با سرعت و دامنه ای بیسابقه گسترش یافت. مجموعه نظریات فوق بستر نظری مناسبی برای این امر فراهم آورد. از سوی دیگر، پایه های عینی این گسترش در شرایط اقتصادی و سیاسی پس از جنگ جهانی دوم قرار داشت. بازسازی اقتصادهای اروپا و آسیا که در اثر ضایعات جنگ ویران شده بودند، صنایع خصوصی متعددی که به دلیل شرایط ناشی از جنگ ورشکست و به مالکیت دولت درآمده بودند، ضرورت برخورد با معضل بیکاری و شرایط سیاسی نسبتا رادیکال حاکم بر جامعه، الگوی توسعه اقتصادی را در اکثر کشورها به سوی مداخله دولت در امور اقتصادی چرخاند.
در آمریکا گسترش مداخله دولت در امور اقتصادی عمدتا شکل تنظیم اقتصادی انحصارات خصوصی را به خود گرفت که تنظیم قیمتها، تنظیم سرمایه گذاری، جلوگیری از پیدایش کارتل ها، وضع قوانین ضد «تراست» و تنظیم ادغام شرکتها، اشکال عمده آن بودند.
در اروپا مداخله دولت در اقتصاد شکل مستقیم تری به خود گرفت. زیرا بسیاری از صنایع به ویژه صنایع عام المنفعه پس از جنگ جهانی دوم به مالکیت دولت درآمده بودند و توسط موسسات مستقل تحت نظارت بنگاه های تنظیمی اداره میشدند. بعلاوه، در این کشورها سیاست تنظیم اقتصادی نگرش و چشم اندازی توسعه مند داشت و در مقایسه با آمریکا بر جنبه های ضد انحصاری کمتر و بر جوانب کنترل و تنظیم قیمتها، تنظیم سرمایه گذاری و نظارت بر کیفیت تولید بیشتر تکیه داشت.
در کشورهای در حال رشد و توسعه نیافته، تحت تاثیر جنبش های آزادی بخش و تلاش گسترده برای صنعتی شدن، گرایش بالا بسیار شدیدتر بود، بطوریکه اساس سیاست تنظیم اقتصادی در این کشورها عمدتا بر پایه تنظیم سرمایه گذاریها، تسهیل روند صنعتی شدن، حمایت از صنایع نوپا و توسعه اقتصادی استوار بود.
تجدید نظر
در دهه 70، اقتصاد اکثر کشورهای غرب وارد یک دوره بحرانی شد که با تورم شدید، افت کارآیی، بحران بدهی های خارجی، بحران انرژی، افت نرخ رشد اقتصادی و گسترش بیکاری همراه بود. بعلاوه، با قدرت گیری اقتصادهای ژاپن و کشورهای تازه صنعتی شده آسیای شرقی، پایه های برتری اقتصادی غرب سست گشت و بسیاری از صنایع غرب قدرت رقابت در اقتصاد جهانی را از دست دادند. این امر اقتصاد کشورهای غرب را دچار ناهنجاری ساختاری کرد و برنامه اصلاحات ساختاری را در دستور کار آنها قرار داد. مجموعه این تحولات موجب شد تا پایه های همکاری طبقاتی که مبنای رشد اقتصاد رفاهی و سرمایه داری اجتماعی طی دهه های 1945 – 1970 بود، متزلزل گردد. به این ترتیب توازن سیاسی در بسیاری از کشورهای غرب به نفع جناح های راست و محافظه کار دگرگون گشت. برای مثال، در سال 1976 دولت سوسیال دموکرات سوئد، پس از چهل سال تفوق سیاسی بی وقفه، سقوط کرد، در بریتانیا دولت مارگارت تاچر در سال 1979 به قدرت رسید و در آمریکا دولت ریگان در سال 1981 قدرت را بدست گرفت (گرچه برنامه عقب نشاندن مرزهای مداخله دولت در اقتصاد در اواخر دهه 70 توسط دولت کارتر آغاز شده بود).
در چارچوب تحولات فوق، نارضایتی از عملکرد و مداخله دولت در امور اقتصادی به شدت گسترش یافت. در این راستا، اساس و منطق سیاست تنظیم اقتصادی زیر سوال رفت و نظریه های انتقادی متعددی وارد صحنه گردید.
از دید یک گروه ازاین نظریات که به تز«ناتوانی دولت» معروف است، دولت یک نهاد بیطرف، خیرخواه و آگاه بر همه چیز نیست که هدف آن صرفا بهبود رفاه کلیه اقشار جامعه باشد. برعکس، نهاد دولت شدیدا تحت تاثیر قدرت اقتصادی و سیاسی اقشار و طبقات پرقدرت است و توسط کسانی اداره میشود که در پی حداکثرسازی منافع خود میباشند. بعلاوه، تدوین سیاستهای موثربرای تنظیم فعالیت های اقتصادی بسیاردشوارو پرهزینه است وغالبا با عوارض جانبی پرهزینه نظیر رانت خواری واتلاف منابع همراه است.
بر اساس نظریه «رانت اقتصادی» که توسط «تولوک»،«کروگر» و«بوکانن» مطرح گردید، مداخله دولت درامور اقتصادی، از جمله سیاست تنظیم اقتصادی که متکی برایجاد سدهای حمایتی وتنظیم ورود و خروج سرمایه میباشد موجب پیدایش رانت، گسترش مناسبات رانت خواری و اتلاف انبوه منابع اقتصادی میشود.
استیگلر، «پوزنر» و «پلتزمن» نظریه «مسحور شدن بنگاه های تنظیم اقتصادی » را مطرح نمودند. براساس این نظریه، بنگاه های تنظیم اقتصادی مدتی پس از تاسیس به حیطه نفوذ گروه های فشار، به ویژه مدیران صنایعی که موظف به تنظیم عملکرد آنها میباشند، تبدیل میشوند. زیرا مدیران و صاحبان صنایع متشکل بوده و از امکانات مالی و اطلاعات تخصصی بیشتری برخوردار میباشند. به این ترتیب، بنگاه های تنظیم اقتصادی، به جای حمایت از منافع مصرف کنندگان و ارتقا رقابت، عملا به ابزاری برای ارتقا منافع صاحبان صنایع مبدل میشوند.
نظریه تصلب نهادی تاکید نمود که سیاست تنظیم اقتصادی، بطور کلی مداخله دولت در امور اقتصادی و فربهی دستگاه دولتی موجب پیدایش تصلب نهادی میشود. به این معنی که مداخلات مربوطه موجب کرختی و گرفتگی نهادهای بازار میشوند. در نتیجه بازار پویایی و چابکی خود را در پیشبرد تحولات ساختاری و تنظیم فعالیت های اقتصادی از دست میدهد.
در کشورهای در حال رشد و توسعه نیافته، سیستم های تنظیم اقتصادی از منظرعدم کارآیی و تخصیص نامطلوب منابع اقتصادی شدیدا مورد انتقاد قرارگرفتند. همانطور که در بالا اشاره شد، در کشورهای در حال رشد و توسعه نیافته سیستم های تنظیم اقتصادی عمدتا در خدمت «سیاست تسریع آهنگ صنعتی شدن» قرار داشتند. به این معنی که دولت ها غالبا سعی میکردند تا با استفاده از سیستم های تنظیم اقتصادی محیط اقتصادی را به نفع بخش های صنعتی تغییر دهند تا شرایط رشد سریع آنها را فراهم آورند. طی دهه های 70 و 80 بسیاری از اقتصاددانان خاطر نشان ساختند که این سیاست، با کاهش مصنوعی قیمت سرمایه و افزایش مصنوعی قیمت نیروی کار و تسهیل دسترسی بخش های صنعتی به سرمایه ارزان، عملا موجب گزینش تکنولوژی نامناسب در کشورهای در حال رشد و توسعه نیافته، تخصیص نامطلوب منابع و اتلاف منابع اقتصادی میشود و در بلند مدت آهنگ توسعه اقتصادی کشورهای مذبور را آهسته میسازد. بعلاوه، سیاست مزبور موجب ناهنجاری های اجتماعی وسیاسی پردامنه ای، مانند مهاجرت گسترده روستائیان به شهرها، افزایش نرخ بیکاری و پیدایش لشکر بیکاران گردید.
عقب نشینی
نارضایتی از سیستمهای تنظیم اقتصادی و مداخله دولت در امور اقتصادی در دهه 80 به موج گسترده خصوصی سازی، عقب نشینی مرزهای مداخله دولت در امور اقتصادی و آزاد سازی اقتصاد از قید وبند سیستم های تنظیم اقتصادی منجر گردید. در دهه 70، دولت کارتر برنامه گسترده ای را برای بازنگری و تحدید حیطه عمل سیستمهای تنظیم اقتصادی در آمریکا آغاز کرد. با به قدرت رسیدن ریگان در سال 1981 این روند شدت گرفت و دامنه آن بنحو بیسابقه ای گسترش یافت.
دربریتانیا دولت محافظه کار مارگارت تاچر برنامه خصوصی سازی گسترده ای را با شتاب به پیشبرد که طی آن مالکیت بسیاری از صنایع عام المنفعه، نظیر ارتباطات تلفنی، برق، آب، راه آهن و صنایع حمل و نقل هوایی، به بخش خصوصی منتقل گردید. در بخش هایی که مالکیت همچنان در دست دولت باقیماند، مانند بهداشت و خدمات عممومی، عرصه فعالیت دولت از طریق کنترات دادن کارها به بخش خصوصی، ایجاد فرصتهای مناسب برای مشارکت سرمایه خصوصی و بازنگری در سیستمهای تنظیم اقتصادی، به میزان قابل توجهی محدود گردید. در سایر کشورهای اروپای غربی نظیر فرانسه دامنه سیاست خصوصی سازی در مقایسه با بریتانیا محدودتر بود، اما برنامه بازنگری و تحدید حیطه عمل سیستمهای تنظیم اقتصادی در ابعاد گسترده ای به اجرا گذاشته شد.
در دهه 80 اکثر کشورهای درحال رشد و توسعه نیافته، به ویژه در منطقه آمریکای جنوبی، آمریکای لاتین و آفریقا با بحران بدهی خارجی مواجه گشتند. تنگنای مالی ناشی از این بحران، همراه با زیان دهی موسسات و صنایع دولتی و نارضایتی از مداخله دولت در امور اقتصادی و سیستم های تنظیم اقتصادی، برنامه اصلاحات گسترده ای را برای محدود ساختن مداخله دولت در امور اقتصادی و افزایش مشارکت بخش خصوصی به دنبال آورد.
با فروپاشی اقتصاد سوسیالیستی در کشورهای اروپای شرقی در پایان دهه 80، روند فوق شدت و دامنه بیسابقه ای یافت و در دهه 90 با سرعت در اکثر کشورهای جهان گسترده گشت. با این تحول، پایه های نظری و سیاسی توسعه اقتصادی دولت در هم فروپاشید. نهاد دولت در اکثر کشورها با سرعت ازعرصه اقتصادی عقب نشست و میدان را برای گسترش اقتصاد بازار آزاد خالی کرد. کشورهای اروپای شرقی برنامه خصوصی سازی و گذار به اقتصاد آزاد را در ابعاد گسترده آغاز نمودند. در پاره ای از کشورها دامنه گسترش و شتاب این تحولات چنان شدید بود که موجب پیدایش مشکلات اقتصادی و ناآرامی های اجتماعی و سیاسی گردید.
نسل دوم بنگاه های تنظیم اقتصادی
خصوصی سازی گسترده موجب پیدایش نسل جدیدی از سیستمهای تنظیم اقتصادی گشت که به لحاظ منطق، ساختار وعملکرد با سیستم های تنظیم اقتصادی نسل اول بسیار متفاوت اند. نسل اول بنگاه های تنظیم اقتصادی عملا به صورت ادامه بازوی دولت عمل میکردند. درصورتیکه نسل دوم بنگاه های تنظیم اقتصادی با توجه بیشتر به منطق بازار طراحی و بنا شده اند، تا درعین تنظیم فعالیت انحصارات بخش خصوصی، بتوانند آنها را از مداخله مستقیم دولت در امان نگاه دارند. به لحاظ نظری این روند دارای جنبه های متعددی میباشد که پنج مورد آن به ویژه قابل توجه است.
همانطور که در پیش اشاره شد، هدف «سیستم های تنظیم اقتصادی» تنظیم فعالیت انحصارهای طبیعی به ویژه صنایع و خدمات عام المنفعه جهت حمایت از منافع مصرف کنندگان و ارتقا رقابت و کارآیی است. در واقع، با ایجاد سیستم های تنظیم اقتصادی، دولت اقدام به شبیه سازی بازار «رقابت کامل» میکند، یعنی با وضع قوانین تنظیمی، انحصارهای مربوطه را مجبور میسازد تا مانند «بازار رقابت کامل» عمل کنند. در سال 1968 اقتصاددان برجسته، «دمستز» طی مقاله ای که بعدها بسیار شهرت یافت این ایده را مطرح کرد که دولت بجای آنکه از طریق ایجاد «سیستم های تنظیم اقتصادی» اقدام به شبیه سازی و کاریکاتورسازی بازار«رقابت کامل» کند، بهترخواهد بود که حق تولید کالا و خدمات مربوطه را ازطریق مزایده به بخش خصوصی واگذار نماید.
برای مثال، دولت میتواند شرکتهای خصوصی را برای تاسیس و اداره یک نیروگاه برق دعوت به مزایده نماید و سپس حق مربوطه را برای مدت مثلا 30 سال به شرکت برنده واگذارنماید. این سیاست که به «رقابت برای بازار» یا «Franchising» معروف است، بسته به دامنه مشارکت بخش خصوصی به صورت های مختلف قابل اجرا میباشد. برای مثال، مشارکت بخش خصوصی میتواند تنها به چرخاندن و مدیریت یک نیروگاه موجود که متعلق به دولت است محدود گردد. از سوی دیگر، مشارکت بخش خصوصی میتواند کلیه فعالیتهای چرخه تولید، یعنی طراحی، تامین سرمایه، ساختن نیروگاه و چرخاندن و مدیریت نیروگاه را دربرگیرد. در اینصورت، در پایان دوره مورد نظر (مثلا 30 سال) نیروگاه مربوطه به دولت واگذار میشود. حالت های میانی متعددی نیز میسر است. برای مثال، سرمایه لازمه میتواند توسط دولت تامین گردد و نه بخش خصوصی. طبیعتا، انتخاب بین الگوهای مختلف این سیاست، به شرایط بازار و میزان توانایی بخش خصوصی بستگی خواهد داشت.
یک روش دیگر برای تنظیم انحصارات طبیعی روش معروف به «رقابت قیاسی» است. دراین روش، دولت انحصار مربوطه رابر اساس یک معیار مناسب، برای مثال منطقه تحت پوشش، به چند بخش تقسیم میکند و سپس قیمت وعملکرد آنها را بر اساس میانگین کارآیی کل مجموعه تنظیم مینماید به نحوی که واحدهایی که کارآیی آنها بیشتر از میانگین است از سود بیشتر و آنهایی که کارآیی آنها کمتر از میانگین است از سود کمتر برخوردار شوند. این امر موجب ارتقا رقابت و تشویق خلاقیت و کارآیی خواهد شد. این روش در کشورهای مختلف، به ویژه بریتانیا بسیارمتداول است. برای نمونه، صنایع آب، برق و راه آهن بریتانیا بر این اساس تنظیم و اداره میشوند.
نظریات «تعهدهای معتبر»، «بازار رقابت پذیر» و«حق قابل خرید و فروش» سه نظریه مهم دیگری است که در رابطه با سیستمهای جدید تنظیم اقتصادی مطرح شده اند.
بر اساس نظریه «تعهدهای معتبر»، مداخله بیش از حد دولت در امور صنایع عام المنفعه، نظیر آب، برق و حمل و نقل موجب شده است تا بخش خصوصی تمایل به سرمایه گذاری در این فعالیتها را نداشته باشد. این امر، از یکسو صنایع مزبور را از سرمایه و مدیریت بخش خصوصی محروم ساخته، موجب عقب ماندگی آنها گردیده و از سوی دیگر بار مالی سنگینی را بر بودجه دولت تحمیل کرده است. این امر تا حد قابل توجهی ناشی از ساختار و مکانیزم نسل اول سیستم های تنظیم اقتصادی است که مستقیما تحت کنترل دولت میباشند. در چارچوب این سیستمها، هرگاه که دولت با یک مشکل اجتماعی و اقتصادی مواجه میشود، تعهدات خود به صاحبان و مدیران بخش خصوصی را کنار میگذارد و بنا بر ملاحظات سیاسی و مقطعی خود اقدام به مداخله در امور صنایع مربوطه میکند. بر اساس نظریه «تعهدهای معتبر»، برای اجتناب از این مشکل، بنگاه های تنظیم اقتصادی میبایست به لحاظ سیاسی، حقوقی و اداری از دولت مستقل باشند و مکانیزم و ساختمان سیستم های جدید میبایست به گونه ای طراحی شوند که تا حد ممکن ساده و شفاف باشند تا دولت نتواند تعهدات خود به صاحبان و مدیران بخش خصوصی را به راحتی زیر پا بگذارد.
از سوی دیگر، بر اساس نظریه «بازار رقابت پذیر» آنچه که تعیین کننده است نه تعداد شرکتهای فعال در بازار، بلکه حجم سرمایه ثابت، انعطاف ناپذیر وغیرقابل بازیابی است. وقتیکه بخش بزرگی از سرمایه ثابت، انعطاف ناپذیر وغیرقابل بازیابی باشد، شرکتهای جدید مایل به ورود به بازار نخواهند بود زیرا میدانند که درصورت ورشکست شدن عمده سرمایه آنها قابل بازیابی نخواهد بود، یعنی از آنجا که در سایر بخشهای اقتصاد قابل استفاده نمیباشد از بین خواهد رفت. این امر موجب پیدایش ساختارها و رفتارهای انحصاری در بازار خواهد گشت. برعکس، اگر در یک بخش تنها یک شرکت فعال باشد، اما بخش عمده سرمایه آن قابل بازیابی، یعنی متغیر یا قابل استفاده در سایربخشها باشد، در آنصورت شرکت مزبور مانند شرکتهای بازاررقابتی عمل خواهد کرد. زیرا در صورت بالا رفتن سود، شرکتهای جدید به راحتی و با سرعت وارد بازار خواهند شد. به عبارت دیگر، خطر ورود شرکتهای جدید به بازار، شرکت انحصاری موجود را ناچار خواهد ساخت تا مانند یک شرکت فعال در بازاررقابتی عمل کند. به این نوع بازارها ، «رقابت پذیر» میگویند. بنا بر نظریه «بازار رقابت پذیر»، دولت نمیبایست در امور انحصارهای رقابت پذیر دخالت کند. زیرا این نوع بازارها مانند بازارهای رقابتی عمل میکنند و در نتیجه نیازی به مداخله دولت نمیباشد.
همانطور که در بالا گفته شد، جلوگیری از آلوده سازی محیط زیست توسط واحد های صنعتی یکی از اهداف مداخله دولت در امور اقتصادی، از جمله سیاست تنظیم اقتصادی است. این امر از آنجا ناشی میشود که هزینه آلوده سازی محیط زیست در قیمت و هزینه فعالیتهای تولیدی صنایع منعکس نمیباشد. لذا، برای رفع این نارسایی بازار، دولت تلاش میکند تا با استفاده از ابزارهای اقتصادی مناسب، هزینه و منافع اجتماعی را با هزینه و منافع خصوصی برابر سازد. اما بنا بر نظریه «حق قابل خرید و فروش»، این نارسایی بازار از نقص و کاستی سیستم قوانین مالکیت ناشی میشود. لذا، برای رفع این نارسایی، بجای مداخله مستقیم در امور بازار، دولت میبایست به رفع نارسایی سیستم قوانین مالکیت اقدام نماید.
بر اساس نظریه «حق قابل خرید و فروش»، دولت میبایست با اصلاح سیستم قوانین مالکیت، هر واحد تولیدی را مالک و مسئول گازهای گلخانه ای که تولید میکند، نماید. سپس، برای میزان گازهای گلخانه ای که توسط واحدهای صنعتی تولید میشود سقف معینی تعیین نماید و به واحدهای صنعتی اجازه دهد تا حق مالکیت مربوطه خود را در بازار خرید و فروش کنند. در اینصورت، مشکل مورد نظر توسط مکانیزم بازار حل خواهد شد. زیرا واحدهایی که بیشتر از حد نصاب تعیین شده گازهای گلخانه ای تولید میکنند ناچار خواهند بود تا حق تولید مازاد را از واحدهایی که کمتر از حد نصاب تعیین شده گازتولید میکنند خریداری نمایند. این امر موجب خواهد شد تا هزینه آلوده سازی محیط زیست در قیمت تولید صنایع مربوطه منعکس شود و شکاف بین هزینه خصوصی و اجتماعی از بین برود. به این ترتیب، بجای مداخله مستقیم در امور اقتصادی صنایع، دولت میتواند با اصلاح قوانین مالکیت و ایجاد بازار برای اوراق قابل خرید و فروش «حق آلوده سازی»، نارسایی پیش گفته بازار را رفع نماید. در این سیستم، دولت میتواند با کاهش حد نصاب تولید گاز گلخانه ای، فشار بازار برای جلوگیری از آلودگی محیط زیست را تشدید کند. زیرا با کاهش حد نصاب تولید گاز گلخانه ای، قیمت اوراق «حق آلوده سازی» افزایش خواهد یافت.
آغاز مرحله جدید؟
همانطور که در بالا گفته شد، طی دهه های 80 و 90 روند خصوصی سازی و آزادسازی صنایع از قید وبند سیستم های تنظیم اقتصادی با سرعت در اکثر کشورهای جهان گسترش یافت و مرزهای مداخله دولت در امور اقتصادی عقب نشانده شد. اما از اواسط دهه 90 این روند با مشکلات متعددی مواجه گردید و سرعت گسترش آن نسبت به گذشته آهسته شد.
در کشورهای پیشرفته سرمایه داری، سیاست خصوصی سازی در صنایعی مانند ارتباطات که ساختار آنها در اثر تحولات فنآوری بسیار دگرگون و رقابتی شده بود با موفقیت چشمگیری مواجه گشت. اما در صنایعی مانند آب، برق و راه آهن که در آنها تحولات فنآوری و ساختاری قابل توجهی صورت نگرفته بود، روند خصوصی سازی با مشکلات متعددی نظیر افزایش قیمت و کاهش کیفیت تولید روبرو شد.
یکی از اهداف اصلی خصوصی سازی این صنایع عبارت بود از جلب سرمایه خصوصی و افزایش سرمایه گذاری. اما در عمل، روند خصوصی سازی این گروه از صنایع به افزایش چشمگیری در سرمایه گذاری منجر نشد. بعلاوه، تقسیم صنایع مربوطه به شرکتهای متعدد و جداسازی بخش زیرساخت و تاسیسات از بخش های خدماتی، امر هماهنگی و تنظیم فعالیت ها را دشوار ساخت و به افت کارآیی انجامید. برای مثال، در صنعت راه آهن بریتانیا دامنه این مشکلات چنان گسترده شد که دولت ناچار به تجدید نظر در ساختار جدید صنعت راه آهن گردید.
از سوی دیگر، در اغلب این صنایع کاهش اولیه هزینه تولید که در سالهای اول خصوصی سازی مشاهده شد، عمدتا از طریق اخراج نیروی کار مازاد و حذف محصولات زیان ده انجام پذیرفت. به عبارت دیگر، افزایش کارآیی ایستا بود و به کارآیی پویا که نتیجه خلاقیت و افزایش سرمایه گذاری است نیانجامید. بعلاوه، تاثیر مثبت خصوصی سازی این صنایع عمدتا بخشی بود، یعنی در حیطه بخش های مربوطه باقی ماند و تاثیر آن برروی کل اقتصاد نسبتا اندک بود.
در کشورهای درحال رشد و توسعه نیافته، علاوه بر مشکلات فوق، رشد ناکافی بازار سرمایه، کمبود سرمایه بومی و استقبال نسبتا کم سرمایه خارجی از مشارکت و سرمایه گذاری در خصوصی سازی صنایع کشورهای درحال رشد و توسعه نیافته، دامنه رشد روند خصوصی سازی را بسیارمحدود کرد. کمبود مدیران و نیروهای متخصص بومی نیز امر ایجاد سیستم های جدید تنظیم اقتصادی را با مشکلات و محدودیتهای شدیدی مواجه ساخت. بعلاوه، در بخش های مالی و بانکی روند خصوصی سازی و آزادسازی قید و بندهای دولت موجب پیدایش بحرانهای مالی و ارزی گردید.
در کشورهای اروپای شرقی روند خصوصی سازی همه جانبه و بسیار شتابان، موجب گسترش فساد و مناسبات مافیایی، پیدایش بحرانهای اجتماعی و سیاسی و افت رشد اقتصادی گردید. تجربه خصوصی سازی در روسیه نمونه بارز چنین عملکردی است. در بسیاری از موارد مدیرانی که دارای نفوذ سیاسی بودند صنایع را به قیمتهای بسیار نازل از دولت خریدند، سپس اموال و دارایی های با ارزش صنایع مربوطه را در بازار نقد و ویرانه واحدهای تولیدی را به حال خود رها کردند. در بقیه موارد صنایع خصوصی شده با مشکلات اقتصادی بیشماری مواجه شدند. در مقابل، تجربه خصوصی سازی در کشورهایی مانند لهستان که آهسته تر و برنامه مند تر به اجرا گذاشته شد، از موفقیت بیشتری برخوردار گردید. در مجموع، تجربه خصوصی سازی در کشورهای اروپای شرقی نشان داد که با عقب نشینی دولت ازعرصه اقتصاد، بازار آزاد خود بخود مستقر و شکوفا نخواهد شد، بلکه ابتدا میبایست اقدام به ایجاد نهادهای لازمه نمود.
در نتیجه مشکلات فوق، اکنون توجه ها باردیگر بسوی سیاست تنظیم اقتصادی معطوف شده است. اما همانطور که در پیش اشاره شد، این بار تاکید بر روی ایجاد سیستم هایی است که مستقل از دولت باشند و به رشد کنترل نشده ومداخله بی مورد دولت نیانجامند.
مطلب‌های دیگر از همین نویسنده در سایت آینده‌نگری:
Twitter
Google
Yahoo
Delicious
بالاترین
دنباله
نسخه‌ی چاپی
ارسال اين مطلب به دوستان