موانع تکوین دولت مدرن و توسعه اقتصادی در ایران
اگر عضو یکی از شبکه‌های زیر هستید می‌توانید این مطلب را به شبکه‌ی خود ارسال کنید:
[26 Nov 2006]
[ هادی زمانی]
بخش نخست: دولت مدرن
2. دولت مدرن
نوامبر 2006
www.hadizamani.com
درآمد
دولت مدرن یکی از دست آوردهای مهم مدرنیته است که بر پایه سه اصل فردگرایی، خردباوری و دنیاگرایی استواراست. شکل گیری دولت مدرن در سایه جدایی نهاد دولت از نهاد دین، تفکیک اخلاق از سیاست و پیدایش اصل مصلحت دولت و نظریه های «وضع طبیعی» و قرارداد اجتماعی، از یک سو و زایش انقلاب صنعتی، نظام سرمایه داری وتحولات فنآوری، از سوی دیگر، امکان پذیر گشت.
پیوند نهادهای دولت و دین و پیوند اخلاق و سیاست، اندیشه مسلط در دوران میانه بود. بر پایه این اندیشه نظریاتی شکل گرفتند که تحقق زندگی دینی و اخلاقی را غایت قدرت سیاسی میدانستند و ولایت مطلقه پاپ را بر امور دنیوی و اخروی توجیه میکردند. ولایت مطلقه پاپ که نظریه مسلط در فاصله قرنهای نهم تا سیزدهم بود به تدریج از سوی اندیشه پردازان و فیلسوفان مسیحی همچون توماس آکویناس، دانته، مارسیه پادوایی و ویلیام آکامی مورد انتقاد قرار گرفت. در سده چهاردهم جدال بر سر برتری مرجعیت روحانی پاپ و قدرت سیاسی امپراتور، اوج بیسابقه ای یافت. بالاخره، با فروپاشی نظام امپراتوری در اروپا و پیدایش دولت های ملی جدید در اوایل قرن شانزدهم، نظریه ولایت مطلقه پاپ و کلیسا به حاشیه رانده شد و زمینه های لازم برای طرح و بررسی سیاست به گونه ای مستقل از دیانت و اخلاق فراهم شد.
پیدایش نظریه های مصلحت دولت، وضع طبیعی و قرارداد اجتماعی که توسط هابز، لاک و روسو مطرح شدند تداوم بخش تحولات فوق بودند و به لحاظ نظری نقش مهمی در شکل گیری دولت مدرن ایفا نمودند. بنا براصل مصلحت دولت، هدف دولت گسترده تر از هرگونه نظم اخلاقی است. نظریه وضعیت طبیعی، طبیعت یا ددمنشی را به عنوان وضعیتی ناپایدار و نامطلوب رد و جامعه و هویت ساختگی را جایگزین آن نمود و منشا و غایت نهاد دولت را در تحقق طرد وضع طبیعی و ایجاد جامعه جستجو کرد. بر اساس نظریه قرارداد اجتماعی روسو، موجودیت دولت به جای اراده الهی، طبیعت نیک و اخلاقیات، بر پایه اراده و توافق همگان استوار است و اراده آن اراده عمومی بشمار می آید که از همه و برای همه است.
به این ترتیب منبع اقتدار سیاسی از کلیسا به مردم انتقال یافت و قرارداد اجتماعی و مصلحت عمومی مبنا و منبع مشروعیت قدرت سیاسی شد و سرنوشت دولت از سرنوشت شهریارجدا گشت. انقلاب سیاسی انگلستان در سال 1689 و انقلاب فرانسه در سال 1788 در واقع نمود نهادینه شدن نگرش فوق میباشند که اولی قدرت دولت را مشروط ودومی پایه مشروعیت آنرا بطور کامل به مردم و قرارداد اجتماعی منتقل ساخت. انقلاب فرانسه به ویژه نقطه عطفی در فرایند تاسیس دولت مدرن و نهادینه شدن دولت- ملت در غرب است.
به لحاظ تاریخی، دولت مدرن اساسا در روند انقلاب صنعتی و زایش سرمایه داری شکل گرفت و به نوبه خود نقش مهمی در شکل گیری، شکوفایی و تکامل نظام سرمایه داری ایفا نمود. ایجاد یک منطقه واحد، تحت کنترل یک نظام سیاسی واحد، تحکیم وحدت ملی، گسترش زبان و فرهنگ مشترک، تقویت هویت ملی، یکسان سازی استانداردها و قوانین، از یکسو و حذف موانع تجارت آزاد بین مناطق مختلف کشور و ایجاد یک بازار ملی فراگیر، از سوی دیگر، به نحو چشمگیری موجب افزایش قدرت نهاد دولت و تقویت توانایی آن درکنترل زندگی اقتصادی و اجتماعی مردم گردیدند. تحولات فنآوری، نظیر گسترش شبکه های حمل و نقل و ارتباطات نیز نقش مهمی در گسترش و تعمیق نفوذ نهاد دولت در جامعه ایفا نمود.
شاخص های دولت مدرن
برای دولت مدرن تعریفهای متعددی ارائه شده است که غالب آنها برپایه نظریه دولت مارکس وبر استوار میباشند. ازدید مارکس وبر، نهاد دولت بالاترین مرجع قانون و قدرت است که در یک منطقه جغرافیایی تعیین شده و بر مردمی که در قلمرو آن زندگی میکنند حاکم است. این نهاد دارای یک مجموعه قوانین اداری و حقوقی است که بر تمام اموری که در قلمرو حقوقی آن قرار دارند ناظر است و تمام شهروندان موظف به رعایت آن میباشند. همچنین، استفاده قانونی از نیروی قهرسازمان یافته درانحصار دولت است. افزون بر این، نهاد دولت دارای یک دستگاه بوروکراسی مرکزی و سازمان یافته، با پرسنل حرفه ای است که توسط آن و با اتکا بر نیروی قهرسازمان یافته، حاکمیت خود را برجامعه اعمال میکند.
تعریف مارکس وبرازنهاد دولت رایج ترین تعریف از دولت مدرن است. وبر نهاد دولت را نه بر اساس وظایف آن بلکه در رابطه با نحوه کارکرد آن، به ویژه در رابطه با سازماندهی و کاربرد نیروی قهر تعریف میکند. از دید وبر، یک سازمان سیاسی اجباری هنگامی دولت خوانده میشود که گردانندگان آن موفق شوند استفاده قانونی ازنیروی قهریه را جهت استقرار نظم به انحصار خود درآورند. دو جنبه این تعریف شایان توجه است. اول، دولت از نظر وبر شبکه ای از نهاد ها است که دارای پرسنل تمام وقت و حرفه ای میباشند. دوم، حق وضع قانون در محدوده تعیین شده درانحصار دولت است که با پشتوانه انحصاراستفاده از نیروی قهریه در همان محدوده جغرافیایی به اجرا گذاشته میشود.
در مجموع، بر اساس تعاریف موجود میتوان ده مشخصه برای دولت مدرن برشمرد که عبارتند از:
1. جدایی نهاد دولت از نهاد دین و جدایی سیاست از اخلاق
2. سرزمین
3. حاکمیت
4. کنترل انحصاری ابزار خشونت
5. دیوان سالاری
6. مشروطیت و تقید قدرت به قانون اساسی
7. قانون سالاری و غیر شخصی بودن قدرت
8. مشروعیت
9. شهروندی
10. وابستگی متقابل نهادی
همانطور که در بالا اشاره شد مهمترین مشخصه دولت مدرن جدایی نهاد دولت از نهاد دین و جدایی سیاست از اخلاق است که منشا حقانیت و مشروعیت نهاد دولت را از آسمان و نیروی الهی به زمین و نیروی مردم منتقل ساخت و قرارداد اجتماعی، اراده مردم و مصلحت عموم را مبنای کار دولت قرار داد. اما علاوه براین تحول پایه ای و ماهوی، به لحاظ ساختاری، کارکردی و سازماندهی، دولت مدرن دارای ویژگی های دیگری نیز هست که از اهمیت قابل توجهی برخوردارند.
در کلیه تعاریف دولت مدرن بر این تاکید شده است که دولت مدرن فضای فیزیکی معین و تعریف شده ای را اشغال میکند و تنها در درون این فضا از حق انحصاری اقتدار مشروع برخوردار میباشد. به عبارت دیگر، حق انحصاری حاکمیت و اقتدار دولت مدرن تنها درمحدوده جغرافیایی تعیین شده که توسط سایردولتها و جامعه جهانی به رسمیت شناخته شده باشند صادق میباشد. در خارج ازاین محدوده نهاد دولت ازاختیارات فوق برخوردارنیست. از سوی دیگر، سایر دولتها نیز درمحدوده جغرافیایی مذکورفاقد اختیارات میباشند. در گذشته نیز واحدهای سیاسی مانند امپراتوری ها، سرزمین های مشخصی داشتند. اما قلمرو سرزمینی آنها لرزان و متزلزل بود و با نشانه های آشکار مرزی مشخص نمیشد. در این واحد ها فرمان در مرکز امپراتوری متمرکز بود و نواحی خارج از مرکز به جای آنکه از سوی مرکز اداره شوند، عمدتا منبع کسب خراج به حساب میآمدند. اما در دولت مدرن، تمامیت ارضی و کنترل مرکزی از اهمیت پایه ای برخوردار است. دولت مدرن معادن زیرزمینی، آبهایی که در اطراف سرزمین وجود دارند، فضای هوایی و مردمی که در آن سرزمین زندگی میکنند را در برمیگیرد. بعد سرزمینی، نهاد دولت را از سایرسازمانهایی که قدرت و اختیاراتشان برپایه نوع وظایف است، متمایز میسازد. برای مثال در نهادهایی نظیر مذهب و سازمانهای اقتصادی مبنای قدرت و اختیارات برپایه یک محدوده جغرافیایی تعیین شده استوار نیست.
حاکمیت و استقلال حقوقی مشخصه پایه ای دیگر دولت مدرن است. این بدین معنی است که نهاد دولت به لحاظ حقوقی تحت کنترل سازمانهای دیگر و گروه های اجتماعی نیست، بلکه مستقل و حاکم است. به عبارت دیگر، نهاد دولت دارای اقتدار مطلق و نهایی است و مرجعیت دولت همانندی ندارد. در واقع، دولت به عنوان عالی ترین مرجع اقتدار، مدعی سلطه انحصاری در درون قلمرو خویش است. دولت در قلمرویی که تحت حکومت آن قرار دارد بالاترین مرجع و منشا قدرت است. به لحاظ داخلی، این به این معنی است که شهروندان نمیتوانند از نهاد دولت به نهاد دیگری شکایت برند، از آن فرجام خواهند و دستورات دولت را ملغی کنند. زیرا نهاد دولت مرجع نهایی است. در عرصه خارجی، استقلال و حاکمیت دولت به این معنی است که درامور بین المللی دولت میتواند به نمایندگی از طرف مردمی که در قلمرو آن زندگی میکنند سخن بگوید و تصمیم گیری کند. بر این مبنی، دولتها حق حاکمیت یکدیگر را به رسمیت میشناسند و در امور داخلی یکدیگر مداخله نمیکنند.
در عمل، حاکمیت نهاد دولت هنگامی معنی خواهد داشت که دولت از توانایی لازم برای اعمال حاکمیت خود برخوردار باشد. استفاده قانونی از قدرت قهر سازمان یافته و سازماندهی بوروکراتیک دو رکن اصلی نهاد دولت میباشند که حاکمیت آنرا تضمین میکنند.
استفاده قانونی از قدرت قهر سازمان یافته در انحصار نهاد دولت است. به باور مارکس وبر، به لحاظ کارکردی، کنترل انحصاری ابزار خشونت مهمترین شاخص دولت مدرن است. وی دولت مدرن را اجتماعی انسانی تعریف میکند که ادعای انحصار مشروع به کارگیری قدرت فیزیکی را در درون سرزمینی معین دارد. تنها نهاد دولت است که برای اجرای مقاصد خود میتواند قانونا از نیروی قهر سازمان یافته استفاده کند. نیروهای مسلح، پلیس و سازمانهای مشابه تجلی نهادی این امر است. به اعتقاد « دریپر»، اساسا نهاد دولت هنگامی بوجود میآید که ادامه حیات جامعه و نهادهایی که کارهای عمومی آنرا انجام میدهند مستلزم آن باشد که حق کاربرد و اعمال قهر از بدنه جامعه گرفته و به یک نهاد تخصصی واگذار شود که بتواند به نمایندگی از طرف جامعه و بمنظور استقرار و حفظ نظم از آن استفاده نماید.
سازماندهی بوروکراتیک یکی دیگر از مشخصه های اصلی دولت مدرن است. این شکل از سازماندهی بر پایه مجموعه ای از قوانین مدون و سلسله مراتب مشخص اداره میشود. در سازماندهی بوروکراتیک هر پست دارای مسئولیتها و اختیارات مشخصی است و براساس ضوابط تعیین شده، مسئول عملکرد پست های زیردست و پاسخگو به پست های بالا دست خود میباشد. رابطه پست ها با یکدیگر و ضوابط حاکم بر مسئولیتها، اختیارات، رفتار و عملکرد آنها، ساختار اداری سازماندهی بوروکراتیک را تعیین میکند. در سازماندهی بوروکراتیک کلیه تصمیمها میبایست براساس قوانین و استانداردهای تعیین شده اتخاذ شوند تا از تصمیم گیری های شخصی و بی ضابطه جلوگیری شود. عضویت افراد درسازمان بوروکراتیک و ارتقا آنها در سلسله مراتب آن میبایست براساس ضوابط تعیین شده و شایسته سالاری انجام پذیرد. سازمانهای بوروکراتیک دارای دوائر نظارتی میباشند که بر اساس ضوابط تعیین شده مسئول ارزیابی عملکرد اعضا و ارگان های مربوطه میباشند. داشتن تخصص و تقسیم کار یکی از اصول پایه ای سازماندهی بوروکراتیک است. به لحاظ وظایف، دستگاه بوروکراسی دولت دارای سه بخش قانونگذاری، قضایی و اجرایی است که هریک از آنها نیز دارای زیر بخشهای متعددی است. سازماندهی بوروکراتیک، علاوه بر تقسیم بندیهای تخصصی، دارای تقسیم بندی منطقه ای نیز هست. مرکز این سازماندهی غالبا درپایتخت، نزدیک به کانون دولت است. سازماندهی بوروکراتیک یکی ازارکان قدرت و ظرفیت دولت مدرن است که توسط آن نهاد دولت حاکمیت خود را بر جامعه اعمال میکند. سازماندهی بوروکراتیک یکی از دلایل اصلی برتری و کارآمدی دولت مدرن نسبت به دولتهای پیشا مدرن است.
مشروطیت و تقید قدرت به قانون اساسی از مشخصه های پایه ای دولت مدرن است. قانون اساسی بیانگر معیارهای عمومی پذیرفته شده ای است که از یکسو انگیزه اخلاقی لازم برای اطاعت از فرامین دولت را فراهم میآورد و از سوی دیگر با مقید کردن قدرت به قانون و غیر شخصی کردن آن، کارکرد آنرا مشروط و مهار میکند. وقتی قدرت توسط قوانین عمومی پدید آید و مقرراتش توسط همان قوانین عمومی تعیین شود، قدرت، مشروط و مهار شده و امکان اعمال آن بر اساس ابتکارات و امیال فردی به حداقل میرسد.
در دولت مدرن، قدرت غیرشخصی است. یعنی قدرت براساس قانون، ازطریق کانالهای بوروکراتیک و براساس ضوابط تعیین شده اعمال میشود و نظم حاکم، نظمی است که در آن قانون فرمان میراند نه شخص. به عبارت دیگر، قدرت متعلق به پست ها است، نه اشخاص و حدود اختیارات و مسئولیتهای پست ها توسط قانون تعیین و کنترل میشوند. در دولت مدرن، از منظر توزیع و کنترل قدرت، افراد چیزی جز شاغلان پست های تخصصی نیستند که تحت کنترل قانون قرار دارند و افراد در روابط سیاسی نه از یکدیگر، بلکه از قانون اطاعت میکنند.
تاکید برمشروعیت، مشخصه پایه ای دیگر دولت مدرن است. هیچ دولتی نمیتواند تنها با اتکا بر قدرت و اعمال زور برای مدت طولانی پایدار بماند. به عبارت دیگر، هیچ دولتی نمیتواند بدون داشتن میزانی از مشروعیت موقعیت خود را به راحتی حفظ کند. لذا دولتها غالبا بخشی از فعالیت خود را صرف ایجاد و دفاع از مشروعیت خود میکنند. این امر مختص به دولتهای مدرن نیست و در مورد دولتهای سنتی نیز صدق میکند. اما در دولت مدرن تامین و حفظ مشروعیت نقش مهم و پیچیده تری را ایفا میکند. زیرا در دولت مدرن مشروعیت نهاد دولت نه از نیروی الهی، بلکه از اراده مردم برمیخیزد و دولت تجسم و بیانگر خواست ملت تلقی میشود. این بدین معنی نیست که دولتهای مدرن الزاما همیشه بیانگر خواست مردم خویش میباشند، بلکه به این معنی است که دولت مدرن ملزم به کار درچارچوب و پارادایمی است که در آن مشروعیت نهاد دولت از اراده مردم بر می خیزد.
در دولت مدرن، شهروندی مفهومی پایه ای، همپای قانون سالاری و مشروعیت است. در واقع، در دولت مدرن شهروندی مفهومی نوین کسب میکند. در دولت قدیم افراد رعایای دولت محسوب میشدند که وظیفه شان عمدتا پیروی از فرمانروا بود. اما در دولت مدرن افراد تبعه و شهروند دولت اند که در عین تبعیت از قوانین دولت در حاکمیت دولت نیز سهیم اند. به عبارت دیگر، در دولت مدرن، شهروندی بیانگر جنبه فعال انسان و فرد در جامعه است و "وضعیتی است که به افراد به نحو برابر حقوق و تکالیف، آزادیها و محدودیتها، قدرت و مسئولیت در درون جامعه سیاسی میدهد".
اصطلاح دولت – ملت در واقع بیانگر وجود یک رابطه ارگانیک میان دولت و ملت میباشد و حاکی از آن است که دولت مدرن نماینده ملت و تجسم آرزوها و قدرت ملت است. همانطور که داریوش آشوری اشاره میکند، قوم ها پدیده های طبیعی اند و کسی برای پدید آوردنشان طرح ریزی نکرده است. اما ملت ها فرآورده ایده های مدرن و خواست سیاسی مدرن اند. وجدان قومی، هویت را در همخونی، همنژادی، همزبانی، همدینی و زیستن در بستر فرهنگ قومی میجوید. درحالیکه وجدان ملی اگرچه این عناصر را در تعریف خود میگنجاند، اما عنصر ویژه آن تعلق داشتن به دولت ملی یا قدرت برخاسته از ملت است. بنابراین، از ضروریات دولت مدرن وجود رابطه ای ارگانیک و ارگانیک میان دولت و ملت و احساس تعلق دوسویه است. گذار از مفهوم رعیت به شهروندی نیز حاصل همین ارتباط دوسویه است.
مشخصه دیگر دولتهای مدرن وابستگی متقابل نهادهای دولت و جامعه مدنی به یکدیگر است. وجود این وابستگی ها به نهاد دولت امکان میدهد تا بتواند جامعه را مدیریت و رهبری کند و به جامعه مدنی اجازه میدهد تا بتواند قدرت نهاد دولت را به نحوی موثر مهار و کنترل کند و نظارت دموکراتیک خود را بر آن اعمال نماید. وابستگی نهادی دارای جنبه های متعدد اقتصادی، اجتماعی و سیاسی است. برای مثال دولت برای تامین نیازهای مالی خود به جامعه مدنی وابسته میباشد و وابستگی اقتصادی دولت به جامعه مدنی جنبه خراجی ندارد که در آن دولت توسط مباشران و ارگانهای خود بخشی از مازاد تولید جامعه را با توسل به زور و بدون توجه به شرایط اقتصادی مصادره میکند، بلکه ضبط مازاد تولید جامعه بر اساس قانون و با توجه به شرایط اقتصادی انجام میپذیرد. به عبارت دقیقتر، گردآوری و انباشت مازاد تولید جامعه توسط طبقات اجتماعی، در چارچوب مناسبات اجتماعی، با توجه به شرایط اقتصادی انجام میپذیرد، نه توسط نهادها و مباشران دولتی. سپس ارگانهای اقتصادی جامعه مدنی بخشی از مازاد تولید گردآمده را براساس قوانین و با توجه به ضوابط اقتصادی به دولت پرداخت میکنند. از سوی دیگر، ارگانهای اقتصادی جامعه مدنی نیز برای انجام وظایف خود نیازمند همکاری و همیاری نهادهای دولت میباشند تا با تدوین و اجرای قوانین لازم، ایجاد زیرساختهای ضروری، نظارت و تنظیم بازار، شرایط مناسب برای کارکرد بهینه بازار و پاگیری و توسعه نهادها و ارگانهای اقتصادی جامعه مدنی را فراهم آورند. به لحاظ اجتماعی و سیاسی نیز وابستگی پردامنه و عمیقی بین نهادهای دولت و جامعه مدنی وجود دارد. برای مثال، نهاد دولت از طریق مجموعه ای گسترده ازسازمانهای نیمه دولتی، نظیر سازمانهای نظارتی و سازمانهای غیر دولتی، نظیر «ان- جی- او» ها به جامعه مدنی وابسته است.
بسیاری برای تعریف نهاد دولت مشخصات دیگری نیزقائلند که مهمترین آنها هویت ملی و داشتن حس تعلق به یک جامعه واحد است. « دولت – ملت» همانطور که با سرزمین معین مشخص میشود، با ملت نیز آمیخته و عجین است. در بسیاری از موارد دولت – ملتها از اقوام مختلفی تشکیل میشوند که دارای زبان ها و مذاهب متفاوتی میباشند. با اینهمه، دولتها معمولا میکوشند تا بر پایه قومیت، زبان، مذهب، فرهنگ و تاریخ مشترک، حس هویت ملی را درمردم خود تقویت کنند. در واقع ایجاد هویت ملی و حس تعلق به جامعه واحد یکی از مراحل اصلی شکل گیری دولت – ملتها است. در دولت مدرن وفاداری و حس تعلق به ملت و دولت ملی جانشین وفاداری های قبیله ای و قومی میشود.
بطور خلاصه، دولت مدرن، دولتی مدنی است که خردباوری، جدایی نهاد دولت از نهاد دین، حکومت قانون، قرارداد اجتماعی، مصالح عمومی، جامعه مدنی، شهروندی، فردیت و پیوند ارگانیک نهاد دولت با جامعه مدنی مشخصه ها و مفاهیم پایه ای آن میباشند. اقتدار، حاکمیت و مشروعیت دولت مدرن از اراده مردم برمیخیزد و برپایه قرارداد اجتماعی و قوانینی که در چارچوب مصالح عمومی تدارک شده اند استوار است. دولت مدرن دولت قانون و شهروندان است، نه دولت رعایا یی که پیرو فرمانهای پدرانه شخص رهبر میباشند. اقتدار دولت مدرن محدود به عرصه عمومی است و به عرصه خصوصی گسترش نمی یابد. در دولت مدرن رابطه ای ارگانیک، متقابل و پردامنه بین دولت و نهادهای جامعه مدنی وجود دارد.
دولتهای مدرن، علیرغم تفاوتهای تاریخی، اجتماعی، فرهنگی و ساختارهای اقتصادی، سیاسی و نهادی متفاوتشان، در مقایسه با دولتهای پیشا مدرن، در مجموع از ظرفیت بسیار بیشتری در اجرای اهداف خود برخوردار میباشند. این امر یکی از عوامل عمده ای است که دولت مدرن را از دولت پیشا مدرن متمایز میسازد. بقا و توانایی دولت در انجام وظایف خود به ظرفیت آن بستگی دارد.
جایگاه و نقش دولت
نقش نهاد دولت در جامعه و رابطه آن با نیروها و اقشارجامعه را میتوان ازچهارمنظر بررسی کرد:
• تامین منافع دولتمردان
• پاسداری از منافع نظام
• ابزارطبقات اجتماعی نیرومند
• پاسداری از منافع عمومی
در مدل اول، هدف دولت در درجه اول تامین منافع نهاد دولت و دولتمردان است. به عبارت دیگر، نهاد دولت برای منافع خود کار میکند، نه برای منافع دیگران. این بدین معنی است که نهاد دولت مستقل از گروههای اجتماعی است و میتواند آنها را برای تامین منافع خود بکار بگیرد. هنگامیکه منافع دولت در برابر گروههای اجتماعی قرار گیرد، دولت میتواند مقاومت گروه های مزبور را در هم بشکند. از سوی دیگر، هنگامیکه منافع بخشی از گروهها با منافع دولت همسو باشد، دولت این گروهها را در جهت تامین منافع خود بکار خواهد گرفت. درهرصورت، از این منظر دولت نهادی است که بی وقفه در پی تامین منافع خود است.
از دیدگاه دوم، یعنی پاسداری ازمنافع نظام، دولت یک نهاد مستقل است که میتواند خواستهای گروههای اجتماعی مختلف را تعدیل و تنظیم کند تا منافع کل نظام را تامین نماید. از این منظر، هدف دولت تامین پایداری و ثبات نظام است، نه تامین منافع دولتمردان. از دید برخی، انجام این وظیفه برعهده نخبگان و مدیران دولت است تا با استفاده از دانش و تجربه خود و اتخاذ سیاستهای مناسب مانع از آن گردند که گروههای اجتماعی با طرح خواستهای نا معقول ثبات کل سیستم را به خطر بیاندازند. از سوی دیگر، عده ای خاطر نشان میکنند که در هر جامعه ای همواره یک یا چند گروه اجتماعی غالبند، مانند طبقه سرمایه دار، شرکتهای بزرگ و یا اتحادیه ها یا سندیکاها. لذا نهاد دولت با گروههای اجتماعی غالب از نزدیک همکاری میکند تا منافع و ثبات نظام را تامین کند.
از دیدگاه سوم (دولت ابزار طبقاتی) دولت یک نهاد مستقل نیست. بلکه اساسا ابزاری است که توسط گروههای خارج ازآن، برای تحصیل منافع اقتصادی، سیاسی و طبقاتی کنترل و استفاده میشود. از این منظر، در هر دوره یک گروه اجتماعی موفق میشود تا نهاد دولت را تصرف کند و سپس آنرا برای تامین منافع گروهی بکار گیرد. این نظریه در میان نخبه گرایان و مارکسیستها بسیار متداول است. گرچه نظریه برخی از مارکسیستهای معاصر به دیدگاه دوم نزدیکتراست.
دردیدگاه چهارم (دولت پاسدار منافع عمومی)، مانند دیدگاه دوم (دولت پاسدار منافع نظام)، دولت یک نهاد مستقل است که میتواند خواستهای گروههای اجتماعی مختلف را تعدیل و تنظیم کند. اما دردیدگاه چهارم دولت یک نهاد بیطرف است که هدف آن تامین منافع عمومی میباشد. این بدین معنی نیست که دولت خارج از نفوذ گروه های اجتماعی قرار دارد. برعکس، از این دیدگاه دولت دارای پیوندهای ارگانیک با جامعه است و از آنها تاثیر میپذیرد. منتهی، به دلیل وجود گروههای متعدد هیچ یک نمیتوانند دولت را به ابزار گروهی خود تبدیل کنند. از این منظر دولت عرصه ای است که نیروها و گروههای اجتماعی مختلف در چارچوب آن به رقابت میپردازند تا سیاستهای مورد نظر خود را به اجرا بگذارند. این دیدگاه در واقع برچارچوب نظری لیبرالها و کثرت گرایان استوار است که در آن دولت در امور داخلی یک نهاد بیطرف است که هدف آن پاسداری و تامین منافع عمومی میباشد. در واقع، استفاده از قدرت برای تامین مصالح عمومی جامعه یکی از دلایل پایه ای شکل گیری دولتهای مدرن است.
از یک منظر، دیدگاه های فوق نظریه هایی هستند که در برابر یکدیگر قرار دارند. اما از سوی دیگر، میتوان آنها را بیانگرجوانب مختلف نهاد دولت و تصویر آن از زاویه های مختلف دانست. در هر صورت، علیرغم چشم اندازهای متفاوت، درهرچهاردیدگاه فوق، دولت دارای مجموعه ای ازوظایف اولیه است که هر کدام ازاهمیت پایه ای برخوردار میباشد. اهم این موارد عبارتند از:
• تامین امنیت مرزها و دفاع از کشور در برابر تهدیدهای خارجی
• تامین نظم و امنیت داخلی
• تدوین و تضمین اجرای قوانین، به ویژه قوانین مالکیت
• کمک به تاسیس زیرساختهای اولیه نظیر حمل و نقل، ارتباطات، بهداشت و آموزش
• تنظیم فعالیتهای اقتصادی
در مورد میزان مداخله دولت دراموراقتصادی نظرات بسیارمتفاوتی وجود دارد. اما مداخله حداقل که عمدتا جنبه نظارتی و تنظیمی دارد مورد توافق همگان میباشد.
منشا و درجه استقلال دولت
اینکه نهاد دولت تا چه حد از استقلال و آزادی عمل برخوردار است و منشا آن چیست برای بررسی و شناخت نقش دولت در توسعه اقتصادی وسیاسی جامعه و درک رابطه آن با نیروها، اقشار و سازمانهای اجتماعی دارای اهمیت کلیدی است. این موضوع از جهات متعددی مورد بررسی قرار گرفته است.
از دید مارکس، نهاد دولت ابزار سیطره طبقاتی است. با این حال مارکس معتقد است که در جامعه سرمایه داری دولت نقش میانجی بین جناح های مختلف طبقه سرمایه دار را نیز ایفا میکند تا با کنترل رقابت بین آنها بتواند منافع بلند مدت نظام سرمایه داری را تامین نماید. همچنین، درتحلیل دولت بناپارتیسم فرانسه مارکس اظهار میدارد که در شرایط استثنایی، وقتیکه توازن طبقاتی در جامعه چنان باشد که هیچیک ازطبقات نتوانند کاملا غالب شوند، دولت میتواند مستقل ازطبقات اجتماعی عمل کند. مارکسیستهای معاصرازاین نیز فراترمیروند و برای نهاد دولت نقش میانجیگری بین کلیه طبقات اجتماعی را قائل میشوند. از این منظر، دولت میتواند با تامین خواستهای حداقل طبقات محروم، جلوگیری از زیاده خواهی طبقات پرقدرت و ایجاد توازن طبقاتی، ثبات جامعه و نظام سیاسی را تامین نماید.
از سوی دیگر، تریمبرگر معتقد است که درجه استقلال نهاد دولت به طبیعت رابطه دولتمردان، امیران و دیوان سالاران بلند پایه دولت با طبقه حاکم بستگی دارد. ازاین منظر، نهاد دولت هنگامی دارای بیشترین استقلال از طبقه حاکم خواهد بود که دولتمردان، امیران و دیوان سالاران بلند پایه دولت ازطبقه حاکم برنخواسته باشند و با آن دارای پیوند های خویشی، اقتصادی و اجتماعی چشمگیری نباشند. در یک افق وسیعتر، طبیعتا این استدلال در مورد کلیه گروه های فشار، از جمله اتحادیه ها، اصناف و نهادهای مذهبی نیز صادق است.
اما غالب نظریه پردازان دلیل و منشا استقلال دولت را در رابطه با ماهیت و ساختار سازمانی آن جستجو میکنند. از این منظر، استقلال دولت از این ناشی میشود که دولت تنها نهاد و شکل سازماندهی مرکزی در یک قلمرو جغرافیایی معین است که ازحق حاکمیت، قانونگذاری و انحصاراستفاده قانونی از نیروی قهریه برخوردار است. بنا براین تعریف، دولت در قلمرو تعیین شده اساسا از استقلال حقوقی وساختاری برخوردار است، مگر آنکه قشریا طبقه اجتماعی خاصی در نهاد دولت نفوذ کند و آنرا تحت کنترل و انحصار خود درآورد. در این رابطه، همانطورکه عده ای از نظریه پردازان تاکید میکنند، اینکه نهاد دولت درنقطه تلاقی عرصه های داخلی و بین المللی قرار دارد از اهمیت کلیدی برخوردار است. نهاد دولت درعرصه داخلی از حق حاکمیت برخوردار است و در عرصه بین المللی نماینده مردم تحت حکومت خود میباشد. به این ترتیب، نهاد دولت همزمان در دو عرصه متفاوت عمل میکند. این نقش دوگانه به نهاد دولت اجازه میدهد تا خواستهای طبقات اجتماعی را در برابر یکدیگر قراردهد و برای و یا به بهانه حفظ موقعیت کشور درعرصه بین المللی و کسب منافع بیشتر از محدوده تنگ منافع این یا آن طبقه فراتر رود و برفراز طبقات اجتماعی عمل کند.
افزون بر این، عرصه هایی که دولت در آن عمل میکند، چه داخلی و چه خارجی، هیچ کدام یک دست نیستند. بلکه هر یک، خود از عرصه های متعدد و درهم پیچیده ای تشکیل میشوند که بازیگران متعدد، با خواستها و اهداف متنوعی در آنها فعال میباشند. این امر استقلال دولت از اقشار اجتماعی را تحکیم و تشدید میکند. زیرا تعدد عرصه ها و گروههای اجتماعی، با خواستها و اهداف بسیار متفاوت و گاه متضاد، به نهاد دولت اجازه میدهد تا با قراردادن آنها در برابر یکدیگر مستقل از طبقات و اقشار اجتماعی عمل کند.
از سوی دیگرمیبایست توجه داشت که دولت نیز یک دست نیست، بلکه از بخشها و دوائرمتعددی تشکیل میشود که به لحاظ نقش و وظیفه، خود منافع اجتماعی متفاوتی را منعکس میسازند. بعلاوه، پرسنل دولت، بسته به ترکیب و بافت اجتماعی آن نهایتا منافع و خواستهای اجتماعی مختلفی را نمایندگی میکنند. در ارگانهای مرکزی و بالای دولت درجه این تنوع احتمالا محدود است. اما در دوائر و ارگانهای محلی دولت درجه این تنوع غالبا بالا و بسیار گسترده است. این امرموجب پیوند ارگانیک نهاد دولت با بدنه جامعه و وابستگی آن به طبقات و گروه های فشار جامعه میگردد. بعلاوه، در نظامهای دموکراتیک، انتخابی بودن نمایندگان قوه مقننه و هیئت دولت و ارگانهای وابسته نیز وابستگی دولت به جامعه را تشدید و تعمیق میکند. با اینهمه، به باور بسیاری از نظریه پردازان این امر بیانگر پیوند نهاد دولت با سایر نهادهای جامعه است و نافی استقلال نهاد دولت نمیباشد. از این منظر، علیرغم وجود پیوندهای ارگانیک بین نهاد دولت و سایر نهادهای جامعه، ماهیت و ساختارسازمانی دولت، از یکسو و وجود عرصه ها و گروههای اجتماعی متعدد، با خواستها و اهداف متفاوت، از سوی دیگر، به نهاد دولت اجازه میدهد تا همچنان از استقلال و آزادی عمل قابل توجهی برخوردارباشد. در این راستا، ایدئولوژی نهاد دولت نیز به صورت یک سپر حفاظتی عمل میکند و مانع از آن میشود تا پیوند ارگانیک نهاد دولت با جامعه موجب تحلیل استقلال نهاد دولت گردد.
درجامعه همواره نیروهای متفاوتی بطورهمزمان فعال میباشند که پاره ای از آنها موجب پیوند ارگانیک و وابستگی نهاد دولت به بدنه جامعه میشوند. در حالیکه دسته ای دیگر موجبات استقلال نهاد دولت از طبقات و گروههای اجتماعی را فراهم میآورند. درجه استقلال و آزادی عمل نهاد دولت به توازن این نیروها بستگی دارد. درعمل، نهاد دولت همواره از استقلال و آزادی عمل محدودی برخوردار میباشد که درجه آن به ساختار و بافت اقتصادی،اجتماعی و سیاسی جامعه وابسته است. در پاره ای از موارد درجه استقلال عمل نهاد دولت میتواند چنان اندک باشد که آنرا به ابزار سیطره طبقه حاکم تبدیل کند. در شرایطی دیگر، چنانچه خواستهای طبقات و اقشار اجتماعی از یکدیگر بسیار دور باشند و توازن طبقاتی چنان باشد که طبقه یا قشر خاصی غالب نباشد، ضعف و پایین بودن درجه استقلال نهاد دولت میتواند جامعه را گرفتار سردرگمی و ایستایی سازد. از سوی دیگر، استقلال بیش از حد نهاد دولت و ضعف پیوندهای ارگانیک آن با جامعه به آن اجازه خواهد داد تا خواستهای خود را بر جامعه تحمیل نماید.
به عبارت دیگر، استقلال نهاد دولت از طبقات و گروههای اجتماعی میتواند دارای تاثیرات و پیآمدهای متفاوتی باشد. از یکسو، این امر به دولت اجازه میدهد تا تعادل مطلوبی بین طبقات اجتماعی برقرارسازد و توسعه اقتصادی، اجتماعی و سیاسی جامعه را در راستای منافع عمومی و برفراز منافع تنگ طبقاتی هماهنگ و رهبری کند. مشروط بر آنکه سوپاپهای اطمینان مطلوب و موثری در ساختار سیاسی وجود داشته باشند تا جامعه بتواند از زیاده روی های دولت جلوگیری کرده و نظارت دموکراتیک خود را برآن اعمال کند. از سوی دیگر، استقلال دولت از طبقات وگروههای اجتماعی به آن اجازه میدهد تا امکانات جامعه را صرف تامین و تحمیل خواستهای خود، به ویژه کسب منافع بیشتر برای دولتمردان، امیران و دیوان سالاران بلند پایه دولت نماید.
ظرفیت دولت
مفهوم ظرفیت دولت به توانایی نهاد دولت در اداره و مدیریت جامعه بدون استفاده از قوه قهریه مرتبط است و به میزان نفوذ نهاد دولت در جامعه مدنی و کارآمدی دستگاه اداری آن در اجرای سیاستهای مورد نظر بستگی دارد. هنگامیکه نهاد دولت از ظرفیت بالایی برخوردار است میتواند جامعه را از طریق جلب همکاری گروههای اجتماعی و با استفاده ازدستگاه اداری خود و با همکاری سایر نهادهای اجتماعی به نحو موثری اداره کند. چنین دولتی از قدرت و ظرفیت ساختاری برخوردار است.
دولتهای مدرن، علیرغم تفاوتهای تاریخی، اجتماعی، فرهنگی و ساختارهای اقتصادی، سیاسی و نهادی متفاوتشان، در مقایسه با دولتهای پیشا مدرن، در مجموع از ظرفیت بسیار بیشتری در اجرای اهداف خود برخوردار میباشند. این امر یکی از عوامل عمده ای است که دولت مدرن را از دولت پیشا مدرن متمایز میسازد. بقا و توانایی دولت در انجام وظایف خود به ظرفیت آن بستگی دارد. لذا بررسی تحول و تکامل ظرفیت دولت طی دوره های تاریخی مختلف و شناخت دینامیزم این تحولات از اهمیت شایان توجهی برخوردار است.
در جوامع باستانی (پیشا فئودالی) میزان وابستگی متقابل بخشهای جامعه به یکدیگربسیارمحدود بود. کنترل مرکزی دراین جوامع رسما وجود داشت، اما درعمل پراکنده و شدیدا به همکاری صاحبان قدرت محلی متکی بود. در واقع قدرت و شیوه اداره دولتهای باستانی بر پایه جلب همکاری جامعه و داشتن پیوند ارگانیک با آن استوار نبود. به عبارت دیگر، دولتهای باستانی از ظرفیت بسیار کمی برخوردار بودند. دولتهای فئودال و دولتهای مدرن اولیه کوشیدند تا با گسترش ظرفیت بوروکراتیک دولت و تقویت رابطه ارگانیک نهادهای دولت با جامعه بر ضعف ساختاری دولتهای باستانی غلبه کنند.
بزرگترین تحول و گسترش در ظرفیت دولت طی انقلاب صنعتی انجام پذیرفت. تحولات فنآوری، اجتماعی و فرهنگی که در روند انقلاب صنعتی صورت گرفت رابطه ارگانیک بین نهاد دولت و جامعه را به نحو بی سابقه ای تقویت کرد و به دولت اجازه داد تا قدرت مرکزی خود را با توانایی بسیار بیشتری بر جامعه اعمال کند. تحولات فناوری انقلاب صنعتی به دولت امکان داد تا پوشش و توانایی دستگاه بوروکراسی را افزایش دهد. از سوی دیگر، تحولات اجتماعی انقلاب صنعتی موجبات مشارکت گسترده مردم در نهاد دولت و مدیریت جامعه را فراهم آورد.
نهاد دولت هنگامی از قدرت و ظرفیت ساختاری بالا برخوردار است که با جامعه مدنی دارای پیوندهای ارگانیک متقابل گسترده و عمیق باشد. ازطریق این پیوندها جامعه مدنی دردرون نهاد دولت صاحب نماینده و پایگاه قدرت میشود. از سوی دیگر، ماشین بوروکراسی دولت در بسترجامعه ریشه میدواند تا نهاد دولت بتواند از جامعه تغذیه کند و در بطن آن صاحب پایگاههای قدرت شود. این پیوندها دارای جنبه های متعددی میباشند که از آن میان سه بعد اقتصادی، سیاسی و سازمانی شایان توجه میباشند.
اولین بعد پیوند ارگانیک نهاد دولت با جامعه ازطریق مناسبات و روابط اقتصادی است. نهاد دولت با جامعه دارای پیوندهای اقتصادی گسترده و متنوعی میباشد. دراغلب جوامع، موسسات و سازمانهای دولتی مستقیما دربسیاری ازعرصه های اقتصادی فعال میباشند. تولید کالا و خدمات عمومی که اساسا خارج ازحیطه عملکرد بازارمیباشد ازجمله این موارد است. دربسیاری از جوامع، مشارکت مستقیم دولت در فعالیتهای اقتصادی ازاین فراترمیرود وصنایع و بخشهای متعددی نظیر بهداشت، آموزش و پرورش، حمل و نقل، جاده سازی، آب، انرژی، مخابرات، اطلاعات، رسانه های عمومی، تحقیقات، فعالیتهای بانکی و صنایع استراتژیک و ملی شده را نیز دربرمیگیرد. افزون براین، دولت به شیوه های مختلف فعالیتهای بخش خصوصی را درکلیه شاخه های اقتصاد کنترل و تنظیم میکند. تعیین استانداردها، تنظیم قیمتها، تنظیم ورود و خروج شرکتها ازبازار، تخصیص اعتبارات، ارائه یارانه، تنظیم نرخ بهره، تعیین و تنظیم مقررات استخدام، بیمه، حقوق بازنشستگی، تجارت و مقررات بانکی تنها چند نمونه عمده از این موارد است. همچنین، ارگانهای اقتصادی دولت، نظیر وزارتخانه های بازرگانی، اقتصاد، کار و اموراجتماعی دارای پیوندهای تشکیلاتی و غیر تشکیلاتی گسترده ای با نهادهای اقتصادی و سازمانهای غیرانتفاعی جامعه مدنی میباشند. برای مثال، در اغلب جوامع بازرگانان، صنعتگران و صاحبان صنایع توسط گروهای فشار و سندیکاهای خود از نفوذ قابل توجهی در ارگان های اقتصادی و برنامه ریزی دولت برخوردار میباشند. بعلاوه، دولت برای تامین مخارج خود به درآمد مالیاتی وابسته است. این امر سرنوشت دولت را به کارآیی و عملکرد اقتصادی کشورگره میزند. مجموعه عوامل فوق شبکه اقتصادی گسترده ای را بوجود میآورد که موجب پیوند ارگانیک و متقابل دولت به جامعه مدنی میشود. در کشورهایی که بخش خصوصی نیرومند است و تشکل های کارگری و سندیکایی آزاد و قوی میباشند وابستگی اقتصادی دولت به جامعه مدنی بسیارگسترده تر، عمیقترو نیرومند تر است.
دومین بعد پیوند ارگانیک نهاد دولت با جامعه ازطریق سیستم سیاسی است که بسته به نوع و ساختار آن، چگونگی و میزان مشارکت مردم در قانون گذاری و مدیریت سیاسی جامعه را تعیین میکند. نهاد دولت ازسه قوه قانون گذاری، قضایی و اجرایی تشکیل میشود. درکشورهایی که بر اساس دموکراسی پارلمانی اداره میشوند این سه قوه ازیکدیگر تفکیک شده و نمایندگان قوه قانون گذاری، رئیس دولت و روسای برخی از نهادهای اجرایی دولت نظیر شهرداری ها مستقیما توسط مردم برگزیده میشوند. به لحاظ اصولی، این امر به مردم اجازه میدهد تا از طریق نمایندگان خود دربالاترین سطوح تصمیم گیری و مدیریت سیاسی جامعه شرکت کنند و به این ترتیب موجب تحکیم و تقویت پیوند ارگانیک و متقابل نهاد دولت با جامعه میشود. البته درعمل، کیفیت، کارآمدی وعمق این مشارکت به ساختار و کیفیت نظام سیاسی بستگی دارد. ازجمله اینکه درنظام سیاسی، شهروندان و گروههای اجتماعی تا چه حد ازحقوق و فرصتهای برابر برخوردارمیباشند و تا چه حد میتوانند ازحقوق و فرصتهای مزبور بهره برداری نمایند. حتی در جوامعی که بر اساس دموکراسی پارلمانی اداره نمیشوند، چگونگی و کیفیت گزینش اعضای قوه قانون گذاری و هیئت اجرایی دولت دارای تاثیرات مهمی بر میزان و کیفیت پیوند ارگانیک نهاد دولت با جامعه مدنی خواهد بود.
ساختار و تشکیلات اداری و سازمانی دولت سومین بعد پیوند ارگانیک بین نهاد دولت و جامعه است. نهاد دولت از دوائر و بخشهای متعددی تشکیل میشود. ساختار وعملکرد این تشکیلات دارای تاثیرات چشمگیری برروی میزان و کیفیت پیوند نهاد دولت با جامعه مدنی است. تقسیم بندی مسئولیت ها بین دوائر و بخشهای دولت دارای دو بعد جغرافیایی (عرضی) و وظیفه ای یا فانکسیونال (عمقی) است. در بعد جغرافیایی، تمرکز بیش از اندازه تصمیم گیریها در ارگان های مرکزی موجب تضعیف پیوند ارگانیک نهاد دولت با جامعه میشود. در حالیکه تفویض اختیارات به ارگانهای محلی، پیوند ارگانیک بین دولت و جامعه مدنی را تقویت میکند. در بعد فانکسیونال، وزارتخانه ها و سازمانهایی که مسئولیت های مشخصی را بر عهده دارند - مانند وزارتخانه ها و سازمانهای مسئول امور بازرگانی، صنایع، معادن، کشاورزی، بهداشت، آموزش و پرورش، آب، برق، مخابرات، حمل و نقل و غیره – برای انجام وظایف خود نیازمند همکاری سازمانهای جامعه مدنی میباشند. چگونگی سازماندهی و کیفیت این همکاری و ارتباطات، دارای تاثیرات چشمگیری برروی میزان و کیفیت پیوند نهاد دولت با جامعه مدنی است.
افزون بر این، نهاد دولت میبایست پرسنل مورد نیاز خود را از درون جامعه برگزیند. چگونگی و معیارهای این گزینش مستقیما برمیزان و کیفیت پیوند نهاد دولت با جامعه مدنی تاثیر میگذارد. هرچه این گزینش بازتر و شفافتر باشد و کلیه گروههای اجتماعی را در برگیرد، برای همگان شانس و فرصتهای برابر قائل شود وعلیه هیچ گروهی تبعیض نکند، پیوند نهاد دولت با جامعه مدنی قویتر خواهد بود. همچنین میبایست توجه داشت که ظرفیت دولت به کارآیی سازمان اداری آن نیز بستگی دارد که خود ازساختارها و عوامل اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فرهنگی متعددی تاثیر میپذیرد. شایسته سالاری در گزینش و ارتقا رتبه کارمندان دولت و فرهنگ و وجدان کاری غالب درنهاد دولت و جامعه از جمله این عوامل اند.
در جوامعی که پیوندهای ارگانیک بین نهاد دولت و جامعه مدنی قوی است، دولت از ظرفیت و توانایی بیشتری در اجرای اهداف و برنامه های خود برخوردار میباشد. زیرا وجود این پیوندها به دولت اجازه خواهد داد تا سیاستها و برنامه های خود را براساس اطلاعات بیشتر و با همکاری گروههای اجتماعی تدوین کند، دراجرای آنها ازپشتیبانی نیروهای اجتماعی و امکانات جامعه مدنی برخوردارباشد، سیاستهای خود را از درون جامعه مدنی به پیش ببرد و دستگاه اداری خود را باکارآیی بیشتری اداره کند. وجود پیوندهای متقابل بین نهاد دولت و جامعه و همکاری متقابل بین دولت و نیروهای جامعه مدنی موجب ثبات جامعه خواهد شد و به دولت اجازه خواهد داد تا سیاستهای خود را در محیطی با ثبات، با حداقل تنش، با سرعت بیشتر، هزینه کمتر و کارآیی بیشتربه پیش ببرد. وجود این پیوندها همچنین به دولت امکان خواهد داد تا بتواند منابع بیشتری را برای اجرای سیاستهای خود بسیج کند.
اما همانطور که در پیش گفته شد، وجود هیچ یک از پیوندهای ارگانیک فوق به معنای نفی استقلال نسبی نهاد دولت نیست. بلکه، ماهیت و ساختارسازمانی دولت و وجود عرصه ها و گروههای اجتماعی متعدد، با خواستها و اهداف متفاوت، به نهاد دولت اجازه میدهد تا به موازات پیوندهای مزبورهمچنان از استقلال و آزادی عمل قابل توجهی برخوردارباشد.
قدرت دولت
تعریف قدرت بسیار پیچیده است و ابعاد متعددی را در برمیگیرد. بطورکلی، قدرت نهاد دولت را میتوان از دو منظرنوع قدرت و منشا قدرت مورد بررسی قرار داد.
به لحاظ نوع، قدرت دولت بردو نوع اصلی است. نخست، قدرت ساختاری که مربوط به رابطه نهاد دولت با جامعه مدنی است و دربالا، دربحث ظرفیت دولت به آن پرداختیم. به عبارت دقیقتر، قدرت ساختاری مربوط به اقداماتی میشود که دولت میبایست با مراجعه و مذاکره با جامعه مدنی به اجرا درآورد. دراینجا پیوند ارگانیک بین نهاد دولت و جامعه مدنی به دولت اجازه میدهد تا این اقدامات را به نحوی موثر و کارآمد به اجرا بگذارد. نوع دوم قدرت، قدرت استبدادی است که مربوط به اقداماتی میشود که دولت میتواند درچارچوب قانون اساسی بدون مراجعه و مذاکره با جامعه مدنی اتخاذ کند. دراینجا تنها جنبه حقوقی مطرح نیست، بلکه پذیرش جامعه نیز مد نظر است. به عبارت دیگر، منظوراختیاراتی است که جامعه داوطلبانه به نهاد دولت واگذارکرده است تا به نمایندگی آن، بدون مراجعه مکرر و منظم به نهادهای جامعه مدنی به اجرا بگذارد. درعمل قدرت استبدادی دولت از این فراتر میرود. زیرا در مواردی دولتها یا قانون اساسی را زیرپا میگذارند و یا اختیاراتی را برای خود قائل میشوند و درچارچوب قانون اساسی به آنها هویت "قانونی" میدهند که مورد پذیرش جامعه نمیباشد. به عبارت دقیقتر، دولت اختیارات و اقداماتی را که میبایست در حیطه قدرت ساختاری باشد به حیطه قدرت استبدادی منتقل میکند و جامعه مدنی به دلیل ضعفهای ساختاری و ضعف پیوندهای ارگانیک با نهاد دولت نمیتواند دولت را از این اقدامات بازدارد.
به لحاظ منشا، قدرت دولت دارای چهار منشا اصلی است که عبارتند از: ایدئولوژیک، اقتصادی، سیاسی و نظامی. به اعتقاد مایکل من، این چهارمنشا قدرت ابزارهای متفاوتی هستند که نهاد دولت برای سازماندهی و کنترل اجتماعی مردم، منابع و سرزمین تحت قلمرو خود بکار میبندد.
در جامعه، حاکمان، نظم اجتماعی و سیاسی حاکم و مناسبات قدرت نمیتوانند برای همیشه تنها بر نیروی قهر استوار باشند. بلکه در نهایت میبایست برای خود مشروعیت و حقانیت کسب نمایند. قدرت ایدئولوژیک عمدتا مربوط به استدلالها و گفتمانهایی میشود که برای توجیه نظم اجتماعی و سیاسی حاکم، مناسبات قدرت و حاکمیت حاکمان بکار میروند. این ایدئولوژی ها عمدتا بر دو نوعند. آنها که مشروعیت حاکم و نظم حاکم را در آسمان و در رابطه با نیروی الهی جستجو و توجیه میکنند و آنها که حقانیت حاکم، نظم حاکم و مناسبات قدرت را در درون خود جامعه و در رابطه با مناسبات اجتماعی واقتصادی جستجو و توجیه میکنند. البته مورد اخیر پدیده ای نسبتا جدید است که عمر آن کمتر از 500 سال میباشد و هنوزهم تنها در بخش نسبتا کوچکی از جهان رواج دارد. درصورتیکه طول عمر نگرش اول متجاوز از چندین هزار سال است. در مجموع، قدرت ایدئولوژیک دولت نه تنها حاکمیت حاکم و نظم حاکم را توجیه میکند، بلکه با ایجاد انسجام و همبستگی بین اقشار و طبقات اجتماعی، جامعه را حکومت پذیر میسازد.
قدرت اقتصادی دولت به ظرفیت و توانایی نهاد دولت در تعیین و تغییر شرایط اقتصادی جامعه و کنترل زندگی اقتصادی مردم مربوط میشود. در جوامع متکی بر اقتصادهای دولتی و نظامهای سیاسی خودکامه این کنترل مستقیم و غالبا بسیار شدید است. درصورتیکه در جوامع متکی بر سیستم اقتصاد آزاد و دموکراسی پارلمانی این کنترل غیر مستقیم و نسبتا محدود است. در این جوامع کنترل اقتصادی دولت عمدتا از طریق تدوین قوانین و سیاستهای تنظیمی و ارشادی اعمال میشود.
قدرتهای سیاسی و نظامی از ضرورت ایجاد نظم و امنیت در جامعه و مقابله با تهدیدهای داخلی و خارجی سرچشمه میگیرند. در واقع قدرتهای سیاسی و نظامی دو بعد سیستم و دستگاهی هستند که دولت برای استقرار و حفظ نظم و امنیت در جامعه بکار میگیرد. در نهایت قدرت نظامی پشتوانه قدرت سیاسی است و در عرصه ها و مناطقی که قدرت سیاسی ضعیف و ناکارآمد است، پوشش نظم و امنیتی لازم را تامین میکند.
درعمل، دولتها ازتوانایی های متفاوتی در استفاده از ابزار فوق برخوردار میباشند و آنها را به نسبتها و شیوه های متفاوتی بکار میگیرند. بصورتیکه دولتها را میتوان بر اساس چگونگی کاربرد ابزارهای قدرت بررسی و تقسیم بندی کرد، به ویژه آنکه چگونگی و کیفیت استفاده از این ابزار دارای تاثیرات و پیآمدهای چشمگیری برای الگوی توسعه اقتصادی و سیاسی کشور میباشد.
پیدایش دولت مدرن
بر اساس نظریه متداول، منشا پیدایش نهاد دولت به گذارجوامع از ساختارهای کوچ نشین معیشتی به شکارچیان اندوختگر و سپس کشاورزی سازمان یافته بازمیگردد. در واقع این وابستگی جوامع کشاورزی به زمین و سکنا گرفتن در مناطق ثابت بود که پیدایش نهادها و ساختارهای لازم برای اعمال حکومت در یک محدوده جغرافیایی معین را میسرساخت. به اعتقاد دریپر، نهاد دولت هنگامی بوجود میآید که ادامه حیات جامعه و نهادهایی که کارهای عمومی جامعه را انجام میدهند مستلزم آن باشد که حق کاربرد و اعمال قهر از بدنه جامعه گرفته و به یک نهاد تخصصی واگذار شود که بتواند به نمایندگی از جامعه و بمنظوراستقرار و حفظ نظم از آن استفاده نماید.
منشا پیدایش دولت مدرن به اروپای غربی باز میگردد. عواملی که موجب پیدایش دولت مدرن در اروپای غربی گردید مجموعه ای است پیچیده که در شرایط تاریخی مشخص پایه دارند. بی شک چالش امپراتوری روم توسط کلیسا نقشی کلیدی در این روند ایفا نمود. تفوق مسیحیت موجب پیدایش فرهنگی متجانس و همگون در سراسر اروپا گردید. این امر، همراه با ساختار حقوقی نیرومندی که از امپرتوری روم به جای مانده بود گسترش تجارت آزاد در سراسر اروپا را تسهیل نمود و موجب پیدایش نهادها و ساختارهای حکومتی مشابهی گردید. نتیجه این روند پیدایش دولتهای مطلقه در قرنهای شانزدهم وهفدهم در مناطق بوربون فرانسه، هابسبورگ اسپانیا و تودور انگلستان بود که در محدوده جغرافیایی مشخص و پذیرفته شده ای حکومت میکردند و دارای بوروکراسی مرکزی، نظام جمع آوری مالیات، ارتش منظم و مناسبات دیپلماتیک با سایر دولت ها بودند.
درواقع دولتهای مطلقه بوربون، هابسبورگ و تودور پیش درآمد « دولت – ملت های » مدرن میباشند. تا پیش ازپیدایش دولتهای مطلقه در قرنهای شانزدهم وهفدهم، حکومت در وجود فرد فرمانروا و حاکم معنی داشت و در واقع بسط و گسترش وی بود. اما، با پیدایش دولتهای مطلقه فوق، حکومت از وجود فرد حاکم جدا شد و به عنوان نهادی مستقل مطرح گشت که فراتر از فرد فرمانروا میباشد و پس از وی ماندگار است. درآثار بودین و هابس دولتهای مطلقه جدید دارای سه مشخصه اند که آنها را از اشکال پیشین دولت متمایز میسازند:
1. افراد درجامعه تابع نهاد دولت میباشند نه فرد حاکم و به حکومت سوگند یاد میکنند و در برابرآن مسئولند (نه به فرد حاکم)
2. قدرت نهاد دولت مطلق و منحصر به فرد است
3. نهاد دولت در کلیه امور کشورداری و مدنی بالاترین مرجع قدرت است
در مجموع، همانطور که در بالا گفته شد، مشخصه برجسته دولت مدرن داشتن ظرفیت بالای حکومت کردن است که ازغیرشخصی شدن حکومت، پیدایش بوروکراسی مرکزی و وجود پیوندهای ارگانیک بین نهاد دولت و جامعه مدنی ناشی میشود.
به لحاظ تاریخی، دولت مدرن اساسا در روند انقلاب صنعتی و زایش سرمایه داری شکل گرفت و به نوبه خود نقش مهمی در شکل گیری، شکوفایی و تکامل نظام سرمایه داری ایفا نمود. در این رابطه، اقدامات نهاد دولت در موارد زیر، به ویژه شایان توجه میباشند:
1. تحکیم قدرت مرکزی و حذف قدرتهای محلی که قدرت دولت مرکزی را به چالش میکشند
2. تعیین قلمرو حکومت دولت مرکزی و تثبیت مرزها
3. تثبیت و تحکیم هویت ملی، به ویژه وحدت فرهنگی و زبان مشترک که بستر و فضای سیاسی لازم را برای پیدایش و تکوین اقتصاد واحد و ملی به وجود میآورند
4. تاسیس ارتش منظم و نیروهای نظامی داخلی نظیر پلیس و ژاندارمری
5. استقرار نظم و قانون
6. ایجاد قانون مدون و تاسیس سیستم قضایی مدرن و فراگیر
7. حذف موانع و محدودیت های نظام فئودالی، نظیر مناسبات ارباب - رعیتی وتامین گردش آزاد نیروی کاردراقتصاد ملی و انجام اصلاحات ارضی
8. ایجاد پول واحد و گسترش شبکه بانکی
9. ایجاد استانداردها و سیستمهای اندازه گیری و سنجش واحد
10. ایجاد یک سیستم اقتصادی ملی واحد، از جمله حذف موانع تجارت آزاد در درون مرزها و ایجاد بازار ملی واحد
11. تعیین و تامین حقوق مالکیت، از جمله تدوین قوانین سرمایه گذاری و تامین امنیت سرمایه
12. تنظیم و تدوین قوانین کار
13. نوسازی بوروکراسی دولت
14. اصلاح و نوسازی نظام مالیاتی
15. تاسیس شبکه های حمل و نقل نظیر جاده سازی و تاسیس راه آهن
16. تاسیس شبکه های سراسری پست و مخابرات
17. حمایت از صنایع و اقتصاد ملی، به ویژه صنایع نوپا، از طریق تدوین تعرفه های اقتصادی، ایجاد سدهای حمایتی و تنظیم ورود و خروج سرمایه
18. حمایت و ترغیب انباشت سرمایه، از طریق تامین انظباط نیروی کار، بسیج سرمایه توسط نظام مالیاتی، تخصیص اعتبارات، وام، معافیت از مالیات و نرخهای بهره ترجیحی به فعالیتهای سرمایه داری
اقدامات فوق، در اشکال و به نسبتهای مختلف، در روند تکوین دولت مدرن در بسیاری از نقاط جهان مشاهده شده اند.
ایجاد یک منطقه واحد، تحت کنترل یک نظام سیاسی واحد، از یکسو و حذف موانع تجارت آزاد بین مناطق مختلف کشور و ایجاد یک بازار ملی فراگیر، از سوی دیگر، به نحو چشمگیری موجب افزایش قدرت نهاد دولت و تقویت توانایی آن درکنترل زندگی اقتصادی و اجتماعی مردم گردید. تحولات فنآوری، نظیر گسترش شبکه های حمل و نقل و ارتباطات نیز نقش مهمی در گسترش و تعمیق نفوذ نهاد دولت در جامعه ایفا نمود. از سوی دیگر، تحکیم وحدت ملی، گسترش زبان و فرهنگ مشترک، تقویت هویت ملی، یکسان سازی استانداردها و قوانین، یکسان سازی نظام آموزشی، تاسیس نظام آموزشی فراگیر و رشد طبقه با سواد نیز امرحکومت کردن را برای نهاد دولت آسانتر ساخت.
مطلب‌های دیگر از همین نویسنده در سایت آینده‌نگری:
Twitter
Google
Yahoo
Delicious
بالاترین
دنباله
نسخه‌ی چاپی
ارسال اين مطلب به دوستان